Was ich noch sagen wollte – Anmerkungen zum 23. Karlsruher Verfassungsgespräch

Am 22. Mai 2023 ging es beim 23. Karlsruher Verfassungsgespräch im Bundesverfassungsgericht um das Thema „Gute Schulden, schlechte Schulden – wie sinnvoll ist die schwarze Null?“. Als Titel hätte man ebenso gut „Gutes Sparen, schlechtes Sparen – wie sinnvoll ist die schwarze Null?“ wählen können. Eine solche Schlagzeile wäre aber dem Publikum fremd gewesen, weil kaum je darauf hingewiesen wird, dass in einer monetären Welt jeder Verschuldung, übrigens auch jeder staatlichen Verschuldung, eine exakt gleich große Ersparnis gegenübersteht. Hier liegt der Schlüssel für die Antwort auf die vom Moderator als „einfach“ bezeichnete und am Ende gestellte Frage, wie hoch die Grenze für Staatsschulden denn auf Dauer sein dürfe oder müsse: so hoch, wie die Summe der privaten Ersparnisse. Wobei, um Missverständnisse zu vermeiden, „private Ersparnisse“ die Ersparnisse der privaten Haushalte zuzüglich der Ersparnisse der Unternehmen sind.

Leider war es in der Veranstaltung, so mein Eindruck, unmöglich, diese „einfache“ Antwort verständlich zu machen, weil sie eine gesamtwirtschaftliche Perspektive erfordert, die in unserem Land weder unter Fachleuten, noch in den Medien und infolgedessen auch nicht in der interessierten Öffentlichkeit wahrnehmbar vertreten wird. Ich möchte deshalb versuchen, jenseits ökonomischer Theorien, Parteibücher, Posten und persönlicher Eitelkeiten für mehr Rationalität bei diesem Thema zu werben. Denn ich bin der Meinung, dass wir ohne ein klareres Verständnis, welche fatalen Folgen die Schuldenbremse in unserem Grundgesetz in Kombination mit den europäischen Fiskalregeln nach sich zieht, weiter in eine wirtschaftspolitische Entwicklung hineinstolpern, die das Zeug dazu hat, die politische Radikalisierung in Europa zu beschleunigen.

Der Mainstream verlässt die einzelwirtschaftliche Perspektive nicht

„Schulden“ ist grammatikalisch der Plural von „Schuld“, einem Wort, mit dem in der Regel eine moralische Kategorie verbunden wird und zwar eine negative. Vielleicht liegt es daran, dass mit dem Begriff „Sparen“ landläufig etwas Positives assoziiert wird im Sinne von Vorsorge für die Zukunft oder einer Art verantwortungsvolle Vorausschau? Jedenfalls ist die einzelwirtschaftliche Perspektive, die die zwingende Koexistenz von Schulden und Ersparnissen scheinbar zu ignorieren erlaubt, ein bequemer und simpler Weg, Zuhörende für sich zu gewinnen: Man schimpft über unverantwortliches Schuldenmachen des Staates und schweigt über das parallel dazu stattfindende und logischerweise dann ebenso als unverantwortlich zu bezeichnende private Sparen.

Auch die Fachleute der besagten Podiumsdiskussion, die die Regierung beraten oder selbst regiert haben, wollten oder konnten sich auf keine gesamtwirtschaftliche Sichtweise einlassen, obwohl das für sie als ausgebildete und lehrende Volkswirte zum Kerngeschäft gehören sollte. Nur weil man vom gesamten Staatssektor spricht, argumentiert man nämlich noch lange nicht makroökonomisch. Erst wenn man alle Sektoren einer Marktwirtschaft – den Sektor der Unternehmen, den der privaten Haushalte, den des Staates und den des Auslands – gleichzeitig in den Blick nimmt, kann man für sich in Anspruch nehmen, den Versuch einer gesamtwirtschaftlich konsistenten Argumentation gemacht zu haben.

Betrachtet man hingegen nur den Staatssektor und argumentiert man obendrein wie ein guter Hausvater, der weiß, dass er auf Dauer nicht mehr ausgeben kann und darf, als er einnimmt, und der, wenn er denn irgendwann einmal Schulden macht, diese nicht nur verzinsen, sondern auch auf jeden Fall wieder zu Lebzeiten tilgen muss, dann bedient man mit allen darauf fußenden Aussagen lediglich die Gedankenwelt der berühmt-berüchtigten schwäbischen Hausfrau. Die war im Karlsruher Publikum hörbar anwesend, wenn nämlich entsprechende Vereinfachungen in den Reihen der Diskutanten wohlwollend mit Beifall bedacht wurden. Der zentralen Aufgabe, die die nationale Wirtschaftspolitik lösen muss, nämlich für eine gesamtwirtschaftliche Entwicklung zu sorgen, die weder überbordet noch einbricht noch zu Lasten anderer Staaten funktioniert, wird man so nicht gerecht.

Die Verfassung verpflichtet zur Quadratur des Kreises

Die grundlegende Beschreibung einer verantwortungsvollen Wirtschaftspolitik wurde vor über 50 Jahren im Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (StabG) mit dem gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht, auch bekannt unter dem Stichwort „magisches Viereck“, gegeben. Es besteht aus vier Zielen, die alle möglichst gleichzeitig erreicht werden sollen: angemessenes Wirtschaftswachstum, Preisstabilität, hohes Beschäftigungsniveau und außenwirtschaftliches Gleichgewicht. Als gesamtwirtschaftlich wird es völlig zurecht bezeichnet, weil es sich nicht auf einen einzelnen Sektor allein, z.B. den Staatssektor, konzentriert; als magisch gilt es, weil es in der Tat eine Kunst ist, allen vier Zielen zugleich gerecht zu werden.

Man kann diese Beschreibung als lückenhaft bzw. ergänzungsbedürftig ansehen, wie auch ich das tue, weil sie das Problem der zerstörerischen Ausbeutung unserer natürlichen Lebensgrundlagen nicht adressiert. Aber in Hinblick auf Fragen der Staatsverschuldung ist das magische Viereck auch nach vielen Jahrzehnten zeitlos richtig und keineswegs ergänzungsbedürftig, weil es die Antwort auf die Frage enthält, wie hoch das Staatsdefizit sein muss oder darf und wie hoch folglich die sich im Laufe der Zeit daraus ergebenden Staatsschulden sind. Es ist daher auch kein Wunder, dass der Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts 1967 in einem zweiten Absatz des Artikels 109 Eingang in unsere Verfassung gefunden hat.

Durch die Aufnahme der Schuldenbremse im dritten Absatz dieses Grundgesetzartikels im Jahr 2009 ist aus dem magischen Viereck die Verpflichtung zur Quadratur des Kreises geworden. Es geht nun nämlich nicht mehr um den Ausgleich der genannten miteinander konkurrierenden vier Ziele durch eine intelligente Wirtschaftspolitik, sondern darum, das Ziel eines ausgeglichenen Staatshaushaltes (oder gar einer Rückführung der Staatsschulden) neben den vier althergebrachten Zielen zu erreichen, also quasi ohne Rücksicht auf sie. Absatz 3 verengt den Blick auf den Staatssektor, als ob dieser unabhängig von den anderen drei Sektoren agieren könnte, und torpediert damit die gesamtwirtschaftliche Sicht, die Grundlage von Absatz 2 ist.

Zwar sind in Artikel 109 und 115 Grundgesetz Ausnahmen von der Schwarzen Null vorgesehen: zum einen die sogenannte Konjunkturkomponente, die symmetrische Abweichungen des Staatsdefizits von den zulässigen 0,35% des Bruttoinlandsprodukts im Auf- und Abschwung erlaubt; zum anderen „eine Ausnahmeregelung für Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen“. Doch ändert das nichts daran, dass im Fall einer Wirtschaftsentwicklung, die das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht verletzt, ohne dass eine Naturkatastrophe oder sonstige Notsituation oder ein Abschwung vorliegen, der Wirtschaftspolitik die Hände gebunden sind: Sie darf in einer solchen Konstellation keinen Staatshaushalt aufstellen, der der Erreichung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts dient, wenn sie Absatz 3 erfüllen will.

Befürworter der Schuldenbremse werden einwenden, dass es sich bei dem Nebeneinander von Absatz 2 (gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht) und Absatz 3 (Schuldenbremse) des Artikels 109 keinesfalls um eine Quadratur des Kreises handele: Angemessenes Wirtschaftswachstum, hoher Beschäftigungsstand und Preisniveaustabilität gingen Hand in Hand mit dem Ziel eines ausgeglichenen Staatshaushaltes. Denn wenn die Wirtschaft wachse und die Auslastung des Arbeitskräftepotenzials zunehme oder bereits hoch sei, liefen kreditfinanzierte Staatsausgaben dem Ziel der Preisniveaustabilität zuwider. (Dann allerdings ist auch ein eigenständiger Absatz im Grundgesetz hinsichtlich des Staatsdefizits überflüssig, lässt sich dem zweifellos entgegnen.)

Bleibt also als mögliches Konfliktfeld „nur“ der Fall, dass das vierte Ziel, das außenwirtschaftliche Gleichgewicht, nicht parallel zu den anderen drei Zielen erfüllt ist. Darüber gehen Befürworter der Schuldenbremse mit den verschiedensten Argumenten hinweg. Sie argumentieren oft, in einer Marktwirtschaft sei man nun einmal weitgehend an die Ergebnisse gebunden, die auf freien Märkten zustande kämen. Würden deutsche Produkte im Ausland mehr nachgefragt als ausländische Produkte hierzulande, dann geschehe dies freiwillig durch die Marktteilnehmenden selbst und sei deshalb nicht zu beanstanden. Andere Länder könnten es Deutschland in Sachen Wettbewerbsfähigkeit ja gleichtun, niemand verbiete ihnen das, sie müssten sich nur anstrengen. Eine andere Argumentation läuft darauf hinaus, dass die Deutschen große Sparer seien, hierzulande aber so schlechte Investitionsbedingungen herrschten, dass die Menschen ihr Erspartes lieber im Ausland anlegten. Sie räumten also dem Ausland Kredit ein und das Ausland nähme dieses Geldangebot auf. So käme es zur Verschuldung des Auslands bei uns – wiederum völlig freiwillig, marktbasiert und also hinzunehmen.

Wird gespart, fehlen irgendwo im System Einnahmen

Bevor ich mich mit den Gründen beschäftige, warum das vierte Ziel des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts seit zwanzig Jahren zwar verfehlt, aber dieses Verfehlen im Vergleich zur Debatte um die Staatsschulden kaum kritisch hinterfragt wird, soll zuerst der einfache Zusammenhang zwischen Ausgaben und Einnahmen beschrieben werden, der ohne eine ökonomischen Theorierichtung auskommt und also unverdächtig ist, dem einen oder anderen „Lager“ von Neoklassik bis Keynesianismus zu entstammen.

Wer spart, hat Einnahmen gemacht, die er nicht vollständig wieder ausgibt. Spart der Sektor der privaten Haushalte, bleiben inländische Unternehmen im Durchschnitt auf einem Teil ihrer Güter sitzen und machen entsprechend Verluste. Das ist so, weil sie die Einkommen der Haushalte durch ihre Lohnzahlungen speisen, während die Haushalte durch ihre Arbeitskraft die Güter herstellen. Das Angebot übersteigt aufgrund des Sparverhaltens die Nachfrage. Das stellt für sich genommen einen negativen Impuls für den Unternehmenssektor dar.

Der Unternehmenssektor kann seinerseits mit kreditfinanzierter Investitionsnachfrage, die über die unfreiwillige Lagebildung hinausgeht, aktiv dagegenhalten. Das setzt aber voraus, dass er trotz der negativen Absatzerfahrung in der Gegenwart eine steigende Auslastung erwartet. Oder er erhält zusätzliche Nachfrage vom Staatssektor oder vom Ausland oder eine Mischung aus allen drei Möglichkeiten. Geschieht nichts dergleichen im erforderlichen Ausmaß, übernimmt also keiner der drei Sektoren aktiv die Gegenposition des Schuldners zu den Sparplänen der privaten Haushalte, reagiert der Unternehmenssektor in der folgenden Periode mit Produktionszurückhaltung und/oder Preissenkungen, was einen Konjunkturabschwung und bei weiter ausbleibender Gegenreaktion des Staates eine Abwärtsspirale nach sich zieht. Denn das einzelwirtschaftliche Rationalverhalten führt zu einem sich selbst verstärkenden Prozess, weil es sich parallel an den gleichen gesamtwirtschaftlichen Signalen orientiert.

Da der Unternehmenssektor in Deutschland (wie in vielen anderen Industrieländern) seit zwanzig Jahren spart, ist die Dringlichkeit, Schuldner zu finden, die die deutsche Wirtschaft vor einer Dauerrezession bewahren, gestiegen. Doch genau diese Logik gilt auch in anderen Ländern, nicht zuletzt in den EWU-Partnerländern, in denen die Privaten ebenfalls sparen.

Das außenwirtschaftliche Gleichgewicht

Unter dem außenwirtschaftlichen Gleichgewicht versteht man einen langfristig ungefähr gleich großen Wert von Ex- und Importen von Waren und Dienstleistungen bzw. – etwas umfassender – einen Leistungsbilanzsaldo von im Schnitt null. Diese Konstellation hat es zurecht in den Kreis der vier großen wirtschaftspolitischen Ziele geschafft, weil sie dafür sorgt, dass es zu keinen anhaltenden Spannungen mit den Handelspartnerländern in Form von Wechselkursturbulenzen und/oder großen Verschuldungspositionen kommt. Erstere sind unerwünscht, weil sie die Kalkulationsgrundlagen für internationalen Güterhandel verschlechtern. Letztere sind auf Dauer untragbar, weil in Ländern mit anhaltend hoher Auslandsverschuldung spiegelbildlich immer weniger konkurrenzfähige Arbeitsplätze vorhanden sind, so dass Teile der Bevölkerung verarmen und/oder abwandern.

Auch innerhalb einer Währungsunion ist das nationale Ziel „außenwirtschaftliches Gleichgewicht“ nicht obsolet, obwohl oder gerade weil es mangels nationaler Währungen zu keinen nominalen Wechselkursveränderungen innerhalb der Union mehr kommen kann. Sofern sich die nationalen Preisniveaus aufgrund unterschiedlicher Lohnpolitik unterschiedlich entwickeln, läuft die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Unionsmitglieder auseinander, wie das innerhalb der EWU jahrelang geschehen ist. Ein (seinerseits nicht unproblematisches) Wechselkursventil zum Abbau dieser Fehlentwicklungen existiert wie gesagt nicht. Entsprechende Handelsungleichgewichte ziehen Auslandsschulden und langfristig die genannten unerwünschten Arbeitsplatzfolgen nach sich – ein Blick auf die stark differierenden Leistungsbilanzsalden (Abbildung 1) und Arbeitslosenquoten in der EWU (Abbildung 2) bestätigt das.

Dass anhaltende Außenhandelsungleichgewichte die Staatshaushalte der Defizit-Länder tief ins Minus treiben, liegt auf der Hand. Umgekehrt ist es permanenten Überschuss-Ländern wie Deutschland möglich, das Ziel eines ausgeglichenen Staatshaushalts zu verfolgen, auch wenn der Sektor der privaten Haushalte und der Unternehmenssektor sparen, ohne automatisch in eine Rezession zu geraten. Denn der Nachfragemangel, den die drei Binnensektoren erzeugen, wird vom Ausland ausgeglichen.

Es ist müßig darüber zu diskutieren, ob die so entstehende Verschuldung des Auslands „freiwillig“ und „marktbasiert“ getätigt wird, sie ist jedenfalls schädlich. Und zwar nicht nur wie beschrieben für die Defizit-Länder, sondern langfristig auch für die Überschuss-Länder: Ihre Wirtschaftsstruktur ist in Richtung Exportbranchen verzerrt; ihre konjunkturelle Entwicklung hängt viel stärker von der Entwicklung der ausländischen Wirtschaft ab als bei ausgeglichenem Handel; und sie laufen Gefahr, den Wert ihres Auslandsvermögens zu verlieren – sei es durch die Aufwertung ihrer Währung gegenüber anderen Währungsräumen, sei es durch das Auseinanderbrechen der Währungsunion.

Befürworter der EWU und ganz allgemein Anhänger des europäischen Einigungsgedankens müssen diese Gefahr offen thematisieren und nach Lösungen suchen, wenn sie das Feld nicht den populistisch-nationalistisch argumentierenden Gegnern des Euro überlassen wollen, die es nicht nur in Deutschland, sondern auch in vielen anderen EWU-Ländern gibt. Die auf die konkrete Gestaltung der öffentlichen Haushalte zur Einhaltung der Schuldenbremse verengte deutsche Diskussion und erst recht die aus ihr folgende Wirtschaftspolitik bereiten ironischerweise genau der Entwicklung den Weg, vor der die um die Staatsschulden so besorgten, solide denkenden Hausväter warnen: stark steigende öffentliche Verschuldung. Denn die wird zur Abmilderung der Folgen des außenwirtschaftlichen Unterbietungswettkampfs nötig.

Um das jahrelang verfehlte außenwirtschaftliche Gleichgewicht wieder herzustellen, müsste unter anderem der deutsche Staat seine Defizite jetzt kontinuierlich erhöhen, um ein adäquates Gegengewicht zur privaten Spartätigkeit zu schaffen. Von der auf diese Weise zunehmenden Nachfrage würde nämlich auf Dauer dank kapazitätsbedingter inländischer Preissteigerungen auch das EWU-Ausland profitieren, dessen Wettbewerbsfähigkeit sich erholen könnte, ohne dass es eine deflationäre Hungerkur durchlaufen müsste, wie sie Griechenland in der Eurokrise abverlangt wurde. Doch so sehr Absatz 2 des Artikels 109 des Grundgesetzes dieses Vorgehen auch nahelegt, Absatz 3 verbietet es.

Fatal ist dieser Widerspruch in der deutschen Verfassung aber auch in Hinblick auf die europäischen Fiskalregeln. Die schreiben den Partnerländern vor, ihre Staatshaushalte auf das 3-Prozent-Defizit- und das 60-Prozent-Schulden-Kriterium hin auszurichten, während Deutschland gleichzeitig Schuldner im Rest der Welt sucht, um seinerseits trotz privaten Sparverhaltens die Schwarze Null im eigenen Staatshaushalt durchzusetzen. Den EWU-Partnerländern bleibt also, wenn sie die Fiskalregeln trotz eigener sparwilliger Privatsektoren einhalten wollen ohne in eine Dauerrezession zu fallen, nichts anderes übrig, als die deutsche Strategie zu kopieren: Sie müssen Leistungsbilanzüberschüsse erzielen, also Schuldner im Nicht-EWU-Ausland finden.

Doch das Nicht-EWU-Ausland ist seinerseits nicht an europäischen Handelsüberschüssen interessiert und kann sich wie gesagt mit Abwertung seiner Währungen oder offenem Protektionismus des Problems entledigen. (Einen Vorgeschmack hat der Inflation Reduction Act geliefert.) Dann wären wir wieder dort, wo wir zwischen den beiden Weltkriegen bereits einmal waren: bei Abwertungswettläufen zwischen ganzen Währungsblöcken, die alle Länder extrem schädigen. Das kann nicht Europas und erst recht nicht Deutschlands Ziel sein.

Selbst wenn aber die Politik auf europäischer Ebene dieses Problem erkennt und daher eine Aufweichung der europäischen Fiskalregeln in Angriff nimmt, um die außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte nicht eskalieren zu lassen, wie erklärt man dann der deutschen Öffentlichkeit, dass sie sich mit den vor allem sozialpolitischen Folgen der Schuldenbremse abzufinden hat? Das versteht die schwäbische Hausfrau, deren Applaus mit den simplen einzelwirtschaftlichen Überlegungen so gut zu gewinnen ist, nicht. Stattdessen wird sie denen auf den Leim gehen, die nationalistische Parolen verbreiten.

Es bleibt dabei: Eine logisch in sich widersprüchliche Gesetzgebung kann auf Dauer nicht funktionieren. Der einzige Ausweg besteht darin, die Schuldenbremse wieder aus dem Grundgesetz zu streichen.

Auslands- versus Staatsschulden – gute versus schlechte Schulden?

Warum wird dieses Problem in Deutschland nicht offen diskutiert? Warum ringen wir bei den Debatten um den deutschen Staatshaushalt um Schwarze Null, Schuldenbremse, Schattenhaushalte und Tilgungspläne, ohne die Frage, wie sich der deutsche Staatshaushalt in die konjunkturelle Entwicklung in der EWU einfügt, auch nur einmal zu stellen?

Offenbar gelten Staatsschulden im Vergleich zu Schulden, die das Ausland macht, in weiten Kreisen als schlecht(er). Das könnte den banalen Grund haben, dass Zinsen auf deutsche Staatsschulden auch von Deutschen erwirtschaftet werden müssen, im Zweifel durch Steuern aus einem System, das die Reichen stärker zur Kasse bittet als die Armen. Schafft man es, die ebenso alte wie falsche Story von der leistungsfeindlichen Steuerbelastung der Leistungsträger und ihrer schädlichen Wirkung für die gesamte Wirtschaft im medialen Bereich laufend unterzubringen, lässt sich konsistent vor den Zinslasten des Staatshaushalts warnen. Dass die Reichen, die zu den Haltern der Staatsanleihen gehören dürften, kein Interesse haben, per Steuern – vereinfacht und etwas übertrieben ausgedrückt – die Zinsen auf Teile ihres Vermögens selbst zu zahlen, versteht sich. Da scheinen Zinszahlungen aus dem Ausland attraktiver, weil deren Verteilungswirkungen das Ausland zu verkraften hat.

Ein anderer Grund für die Aversion gegen Staatsdefizite mag in der Art der Nachfrage liegen, die sie generieren. Die Regierung entscheidet in einem politischen Prozess oder anhand gesetzlicher Verpflichtungen, welche Ausgaben getätigt werden. Die so bereitgestellten öffentlichen Güter sind, selbst wenn sie zu den öffentlichen Investitionen zählen, kein Ergebnis des „Marktes“ und kommen möglicherweise in einigen Bereichen wie etwa dem der Bildung vielen zugute, die an ihrer Finanzierung weniger beteiligt sind als die Reichen. Werden durch Staatsdefizite obendrein Transfers (mit)finanziert, verstärken öffentliche Kredite den Umverteilungscharakter der Fiskalpolitik. Auch das mag den Betuchten im Land missfallen, die über die plakativen einzelwirtschaftlichen Argumente aus dem wirtschaftswissenschaftlichen Mainstream und den ihnen folgenden Medien froh sind.

Eine Reform der EWU, die in erster Linie auf die Verpflichtung jedes einzelnen Mitgliedslandes auf die Einhaltung des gemeinsamen Inflationsziels und eine vorausgehende Wiederangleichung der Wettbewerbsfähigkeit der Mitgliedsländer abzielen müsste, würde zur Wiedereinhaltung des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts wesentlich beitragen. Aber das liegt nicht im kurzfristigen Interesse der deutschen Exportwirtschaft. Die Gruppe der Profiteure des merkantilistischen Wegs, den die deutsche Wirtschaftspolitik seit vielen Jahren akzeptiert oder unterstützt, ist offenbar so mächtig, dass der Schaden permanenter Ungleichgewichte in der Außenwirtschaft von der Politik ignoriert wird. Die Mainstream-Ökonomen haben diese Haltung und ihre Folgen für ganz Europa wesentlich mitzuverantworten. Bleibt zu hoffen, dass die bei der Veranstaltung anwesenden Juristen des Bundesverfassungsgerichts die Lage unvoreingenommener betrachten, wenn ihnen einschlägige verfassungsrechtliche Fragen vorgelegt werden.